新收購方案出臺 光伏風電能否破解頑疾
12月28日，國家能源局發布《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的征求意見稿，引發廣泛關注。新《辦法》與電改配套文件有何關系？是否能如大家期望的那樣有效解決棄風棄光問題？如果發生可再生能源限電問題，補償責任由誰來承擔？《辦法》的公布又將給火電帶來哪些影響？相信讀過秦海巖先生的解讀，你會對《辦法》有一個全新的認識。
作為電改配套文件的一部分，《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》為解決棄風棄光現象，詳細規定了可再生能源優先上網和保障性收購的具體措施，同時也明確，對可再生能源的補償責任不在電網，在實際受益機組。
《辦法》出臺的最大動因是解決棄風棄光問題
問：國家能源局向社會發布了《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》的征求意見稿，立刻引起了業界的高度關注。就您的理解，國家此時為什么要制定這樣一個辦法？
秦海巖：《辦法》的征求意見稿發出來之后大家很關注，我也認真看過，只談談自己的看法，不一定準確，僅供參考。
《辦法》出臺的最大動因就是解決當前棄風棄光問題的迫切要求。自2011年出現棄風限電，2014年大范圍出現棄光限電以來，這一問題一直是制約我國可再生能源發展的最大障礙。
今年以來，由于全社會電力需求增速放緩以及火電瘋狂上馬，常規能源對可再生能源電力的擠出效應加劇，致使棄風棄光問題越發嚴重。尤其是入冬以來，甘肅、寧夏、黑龍江等“三北”地區省份的棄風棄光比例超過60%，新疆甚至勒令可再生能源機組停發。預計今年全年的棄風棄光電量將達到400億千瓦時，直接電費損失約220億元。其中棄風電量預計達到350億千瓦時，比2014年多出200億千瓦時，棄風損失幾乎抵消了今年全年新增裝機的發電量，風電產業一年的新增社會經濟效益幾乎全部被浪費了。
這種現象造成可再生能源資源的巨大浪費，致使發電企業全面陷于虧損狀態，嚴重影響了企業的投資積極性，資本市場開始提高對風電光伏產業的風險評估等級。如果棄風棄光問題不能盡快解決，可再生能源行業將整體陷入惡性循環。可再生能源發展動力將被削弱，開發成本的持續下降無從談起，不僅十三五可再生能源發展目標難以實現，而且我國在今年巴黎氣候大會上承諾的2030年減排目標和能源結構調整的計劃都將落空。
因此，辦法的提出，旨在通過切實可行的機制建設，徹底解決困擾可再生能源產業持續發展的老大難問題。
問：我們注意到電改9號文和前不久發布的多個電改配套文件中也多次提到可再生能源優先上網和保障性收購，這與《辦法》有什么內在的邏輯聯系？
秦海巖：直觀來講，《辦法》可以理解為依據《可再生能源法》中關于“全額保障性收購可再生能源電力”的相關規定，為落實電力體制改革系列文件中提出的有關目標和任務而制定的具體措施。
電改9號文將解決可再生能源保障性收購、確保可再生能源發電無歧視無障礙上網問題作為當前電力體制改革的重要任務。首批6個電改配套文件中，也提出了實施可再生能源優先上網和保障性收購的機制框架。例如，在《關于推進電力市場建設的實施意見》中提出
“堅持清潔能源優先上網……形成促進可再生能源利用的市場機制。規劃內的可再生能源優先發電，優先發電合同可轉讓，鼓勵可再生能源參與電力市場，鼓勵跨省跨區消納可再生能源。”
在《關于有序放開發用電計劃的實施意見》中，提出“建立優先發電制度”，并將可再生能源電源列入一類優先保障范疇。
“納入規劃的風能、太陽能、生物質能等可再生能源優先發電，優先發電容量通過充分安排發電量計劃并嚴格執行予以保障。”
在《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》中明確提出“燃煤消減”的要求，“推動可再生能源替代燃煤自備電廠發電。在風、光、水等資源富集地區，采用市場化機制引導擁有燃煤自備電廠的企業減少自發自用電量，增加市場購電量，逐步實現可再生能源替代燃煤發電。”
可以說，上述規定都非常明確地肯定了可再生能源發電的優先權，但仍然缺乏可執行可操作的具體辦法。
當現實中這種優先權受損的時候，我們缺乏有效的懲罰措施，責任不清，主體不明。棄風棄光現象發生時，各方各執一詞，電網以可再生能源電力具有波動性和系統調峰能力不足等技術問題為借口，實則是缺乏調度可再生能源電力的積極性；傳統火電機組則千方百計認定成供熱機組，以保供熱為理由拒絕參與調峰。而這些所謂的技術問題在國外早已被證實根本就不是障礙，德國風電、光伏等波動性電源在電網中的占比已經超過20%，丹麥風電占比已接近40%，并沒有影響電網的安全穩定運行。
分析我國幾個棄風的“重災區”發現，其煤電機組的利用小時數仍舊高達3500-4000小時，甚至更高，系統調峰和接納風電的潛力（調峰深度達到20%以內，利用小時數在1500-2000）都遠遠沒有發揮出來。事實證明，我國棄風棄光的主要原因不在于技術瓶頸，而是電力市場新舊主體之間的優先級排序問題，歸根結底是機制安排問題。在現有電力體制下，火電企業的發電權優先級被人為提高了，火電因為每年有政府下達的計劃電量，形成了事實上的優先發電權，擠占可再生能源的發展空間。
在現在的歷史節點上，我們只有正視可再生能源電力對傳統化石能源電力的“替代”，才能有效推進電改，建立效率與公平兼備的市場。換言之，能否解決棄風棄光問題，既是電改的重要內容，更是衡量電改成敗的標志。
懲罰責任承擔主體不是電網，而是受益機組
問：那么現在的《辦法》當中，是如何規范和落實各個主體的責任的？
秦海巖：《辦法》中《辦法》第二章、第三章和第四章等多個部分對責任及其主體進行了規范，明確了政府各個部門、電網企業、常規發電企業以及可再生能源發電企業的權責劃分，提出了一套非常清晰的管理和運行機制。
按照現在的安排，國家能源局會同發改委運行局核定各類可再生能源并網發電項目保障性收購年利用小時數，并監管落實情況。如果把可再生能源發電項目比作一個孩子，能源局負責孩子的出生，發改委價格司負責孩子吃什么質量、什么檔次的奶粉，而發改委運行局則負責每次吃多少、能不能吃飽的問題。“管生不管養”孩子必然命運多舛，吃的不健康或總是食不果腹，也會因營養不良而早夭。各部門協調配合，量價匹配，才能保證“孩子”健康成長。
《辦法》第二章第四條明確，電網是實施的責任主體，但并非懲罰責任的承擔主體。根據本輪電改方案，電網仍保留調度機構并且將主導交易機構的組建，電網將成為電力資源交易配置的平臺，因此電網應承擔可再生能源全額保障性收購的主體責任，并承擔優先調度可再生能源、統計和分攤可再生能源棄發電量、充分挖掘系統調峰潛力、加強輸電通道建設等責任。電網公司如果不能承擔并履行好自己的責任，政府有權進行追究問責。
《辦法》中同時規定，因并網線路故障和電網非計劃檢修導致的可再生能源限電由電網承擔補償責任。也就是說，除電網自身原因之外，電網不直接承擔對可再生能源的補償責任，這與新電改推動電網從“統購統銷”角色向“收過網費”轉變的方向是一致的。
相應的，補償責任由事實上受益的機組來承擔。最為最高優先級的可再生能源發電機組如果被電網調度安排限發，則本質上一定是有較低優先級別的機組多發了電量，所以必須由多發的機組進行補償，現實中其實就是由火電機組進行補償。這是有相關依據的，電改配套文件《關于推進電力市場建設的實施意見》中提出“可再生能源優先發電，優先發電合同可轉讓”，根據這一提法，棄風棄光就是可再生能源電力享受的優先發電權轉讓至其他機組，則相應機組應承擔可再生能源由此產生的損失。作為《辦法》中的一項核心內容，懲罰性措施一方面彌補了可再生能源的經濟損失，另一方面，將技術問題轉為經濟問題，可倒逼系統提升可再生能源消納能力。
問：計入補償的電量是保障性收購電量和可再生能源實際發電量的差值。如何確定保障性電量？辦法中首次提出保障性收購電量和市場交易電量的劃分，怎么理解這兩部分的含義？
秦海巖：可再生能源發電項目的保障性收購年上網電量是該項目的保障性收購年利用小時數和裝機容量相乘的結果。項目的裝機容量是恒定的，保障小時數直接決定發電量，自然成為大家最為關心的一個關鍵動態指標，因為項目的收益率最終是靠電價和電量來實現的。
以風電為例，2009年四類風電上網標桿電價的制定以及后面的調整，都是依據當時的產業技術水平和投資成本，在保證企業可獲得合理利潤的前提下做出的，企業也是據此對項目投資行為進行決策。所以，在確定保障小時數的時候，最合理的辦法就是參考最近一次電價調整時依據的利用小時數。
舉例來說，我國I類風資源區自2015年1月1日開始執行的風電上網標桿電價是0.49元/千瓦時，所依據的基本測算指標是資本金內部收益率為8%，再加上長期貸款利率4.9%，I類風區建設成本平均8100元/千瓦以及設備折舊等其他指標，則得出一個裝機5萬千瓦項目的年利用小時數至少要在2180。低于2180小時，資本金收益率就將低于8%，項目的投資收益就不能保證，因此按2180小時來確定保障小時數，并乘以項目裝機容量得出保障收購電量是合理的。當然，這只是舉例，具體實施中也要根據項目的具體情況做出相應調整。
接下來的問題就簡單了，如果該項目在實際中因限發而導致一年上網電量只有1800小時，那么應發的小時數2180減去1800就是損失的利用小時數，所對應的電量就是需要火電機組補償的電量。《辦法》規定，補償電價按項目所在地的可再生能源上網標桿電價執行，即當地燃煤脫硫標桿上網電價加上可再生能源附加電價。火電機組負責補償燃煤脫硫電價部分，可再生能源附加電價部分仍由國家可再生能源基金支付。
以上部分保障的是可再生能源企業的基本收益，電改配套文件提出鼓勵可再生能源電力多發滿發，《辦法》也鼓勵多發電量參與市場競爭。因此，在通過計劃方式優先安排一部分保障性發電量，保障可再生能源項目基本收益的同時，使其超出保障性范圍的發電量參于市場交易，通過市場競爭機制保障優先上網。
還以上面的測算為例，如果項目有能力達到2300的年利用小時數，那么超出保障范圍的120小時對應電量就能夠以較低的價格取得售電合同，同時也繼續按當時水平享有可再生能源電價補貼，用一個公式來表達就是，這部分電量的實際價格=市場競爭取得的電價＋（當地可再生能源標桿上網電價－當地火電脫硫脫硝標桿電價）。這種辦法可以鼓勵可再生能源企業通過技術進步等方式提高利用效率，降低邊際成本，獲得額外收益。
保障的方式實現了保障性容量向計劃電量的轉變，促進公平權益；競爭的方式發揮了效率和市場的作用。二者的結合可有效解決目前的困境。
《辦法》會對火電有影響，但并非不可承受
問：《辦法》規定常規機組補償可再生能源限發的電量損失，這樣會不會給火電機組造成額外的負擔？如何保證火電企業依規辦事？
秦海巖：《辦法》的實施肯定會減少火電機組的發電小時數，但并非是不可承受的。
目前，在我國的電力在系統中，可再生能源電力占比還非常低，風電光伏發電量僅占全社會用電量的3%，即使按照風電2.5億千瓦、光伏1.5億千瓦測算，2020年風電光電發電量比重僅提高至8%，對火電影響仍較小。若能解決今年所有的棄風棄光電量、由新能源替代火電發電，則僅影響火電利用小時50小時。考慮到當前煤電企業利潤較高的現實，限電補貼費用不會對火電企業經營造成顯著影響，與其應該承擔的環境外部成本相比，真的是微乎其微。但是卻向電力行業傳達國家能源轉型發展的決心，促進電力系統靈活性的提高，減緩電力企業對火電的投資沖動，緩解電力供應過剩。
保障措施部分提出了電網企業落實保障性收購的具體要求，操作方法以及提高可再生能源消納能力的運行調度技術措施。可再生能源并網發電項目保障性收購電量部分通過充分安排發電量計劃并嚴格執行予以保障。發電量計劃須預留年內計劃投產可再生能源并網發電項目的發電計劃空間。電網企業應在做好可再生能源功率預測預報的基礎上，與可再生能源并網發電項目企業簽訂優先發電合同，將發電計劃和合同分解到月、周、日、小時等時段，優先安排可再生能源發電。
此外，還需要關注的一點是，現在有些地方政府規定風電補償火電，這是嚴重違背法律精神的做法。《辦法》中明確提出，
“保障風能、太陽能、生物質能等可再生能源發電享有最高優先調度等級，不得采取向優先級較低的發電項目支付費用的方式獲取優先發電權。”
也就是說，類似云南工信委前不久發布的“風火交易”的“逆向替代”做法將被禁止，類似新疆、寧夏關停風電為火電讓路的做法也不合規。有了這個《辦法》，各地方政府部門的行政行為也能夠有一個更好的依據。
總的來看，《辦法》的出臺，彰顯了我國在能源管理工作中的科學和法制精神，其意義和影響都將是深遠的。我們期待它早日正式出臺。
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