工業和信息化部 商務部
關于加快我國包裝產業轉型發展的指導意見
工信部聯消費[2016]397號
各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團工業和信息化、商務主管部門，中國包裝聯合會，中國輕工業聯合會：
包裝產業是與國計民生密切相關的服務型制造業，在國民經濟與社會發展中具有舉足輕重的地位。為進一步提升我國包裝產業的核心競爭力，鞏固世界包裝大國地位，推動包裝強國建設進程，依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《中國制造2025》（國發[2015]28號）和《關于開展消費品工業“三品”專項行動營造良好市場環境的若干意見》（國辦發[2016]40號）等文件，制定本指導意見。
一、重要意義
經過30多年的建設發展，我國包裝產業已建成涵蓋設計、生產、檢測、流通、回收循環利用等產品全生命周期的較為完善的體系，分為包裝材料、包裝制品、包裝裝備三大類別和紙包裝、塑料包裝、金屬包裝、玻璃包裝、竹木包裝五大子行業。2015年，全國包裝企業25萬余家，包裝產業主營業務收入突破1.8萬億元。“十二五”期間，包裝產業規模穩步擴大，結構日趨優化，實力不斷增強，地位持續躍升，在服務國家戰略、適應民生需求、建設制造強國、推動經濟發展中的貢獻能力顯著提升，我國作為世界第二包裝大國的地位進一步鞏固。目前，包裝工業已位列我國38個主要工業門類的第14位，成為中國制造體系的重要組成部分。
但在快速發展的同時，包裝產業仍存在大而不強的問題。行業自主創新能力弱，重大科技創新投入和企業技術研發投入嚴重不足，高新技術難以實現重大突破，先進裝備和關鍵技術進口依賴度高；企業高投入、高消耗、高排放的粗放生產模式仍然較為普遍，綠色化生產方式與體系尚未有效形成；包裝制造過程自動化、信息化、智能化水平有待提高；產業區域發展不平衡、不協調；低檔次、同質化產品生產企業重復建設問題突出，無序競爭現象未能得到遏制。
立足現有基礎，補齊發展短板，提升品質品牌，必須加強轉型發展的全面引導和系統設計。加快推進轉型發展，是促進包裝產業適應現代制造業發展要求，強化對國民經濟支撐地位的必然選擇；是解決制約產業發展“瓶頸”，有效增強核心競爭力的根本出路；是引領產業由被動適應向主動服務、要素驅動向創新驅動、傳統生產向綠色生產轉變，全面提升產業整體發展水平，推進包裝強國建設進程的重大舉措。
二、總體要求
（一）指導思想
深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，牢固樹立“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念，以提高發展質量和效益為中心，以推進供給側結構性改革為主線，以科技創新為動力，對接消費品工業“三品”專項行動，推動生產方式轉變和供給結構優化。實施軍民融合發展戰略，構建軍民包裝標準通用、產品共用、技術互通的發展格局。產業保持中高速發展，邁向中高端水平，逐步實現由包裝大國向包裝強國轉變。
（二）基本原則
堅持市場主導，政府引導。強化企業市場主體地位，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發揮政府規劃和政策支持作用，優化市場秩序，完善監管體系。
堅持創新驅動，品牌引領。加快科技創新體系與服務平臺建設，提升關鍵技術的創新能力。加快傳統產品升級換代，大力培育包裝品牌。
堅持協調發展，重點突破。構建包裝產業與制造業、包裝上下游產業、軍用包裝與民用包裝、包裝企業與科研院所以及包裝各子行業之間的協同發展機制。加強要素優化配置、發展模式轉變和產業集群建設，持續促進產業提質增效。
堅持綠色發展，適度包裝。構建覆蓋生產、流通、消費、回收與資源循環再利用的包裝全生命周期綠色化網絡體系。反對過度包裝，采用設計合理、用材節約、回收便利、經濟適用的包裝整體解決方案，引導全社會樹立適度包裝理念。
（三）發展目標
保持產業發展增速與國民經濟增速同步，產業發展規模與配套服務需求相適應。到2020年，實現以下目標：
產業規模。包裝產業年主營業務收入達到2.5萬億元，形成15家以上年產值超過50億元的企業或集團，上市公司和高新技術企業大幅增加。積極培育包裝產業特色突出的新型工業化產業示范基地，形成一批具有較強影響力的知名品牌。
自主創新。行業研發投入不斷增大，規模以上企業科技研發經費支出明顯增加。著力推動集成創新、協同創新和創新成果產業化，部分包裝材料達到國際先進水平。
兩化融合。大中型包裝企業兩化融合水平處于集成提升階段以上的超過80%，中小企業應用信息技術開展研發、管理和生產控制的比例由目前30%提高到55%以上。數字化、網絡化設計制造模式廣泛推廣，以數字化、柔性化及系統集成技術為核心的智能制造裝備取得較大突破。
節能減排。全行業單位工業增加值能源消耗、二氧化碳排放強度、單位工業增加值用水量均下降20%以上，主要污染物排放總量明顯下降。初步建立包裝廢棄物循環再利用體系。
軍民融合。軍民通用包裝數量和質量顯著提升，標準達到國際先進水平，逐步形成體系完善、創新引領、高端聚集、高效增長的發展態勢。建成一批軍民融合包裝基地，包裝技術軍民通用水平顯著提升。
標準建設。深入開展包裝基礎標準、包裝專業標準以及產品包裝標準的研究，形成相關性、集合性、操作性強的包裝標準體系。建設全國包裝標準推進聯盟和包裝標準信息化專業網站，建成5個以上包裝標準創新研究基地，遴選一批標準化示范試點企業。
三、主要任務
（一）實施“三品”戰略，集聚產業發展優勢
增加包裝產品品種。圍繞包裝產業供給側結構性改革，在優化傳統產品結構、擴大主導產品優勢的基礎上，主動適應智能制造模式和消費多樣化需求，增強為消費升級配套服務的能力。通過創新設計方式、生產工藝以及技術手段等，大力研發包裝新材料、新產品、新裝備，推動產品品種增加和供給服務能力提升。重點發展綠色化、可復用、高性能包裝材料，加快發展網絡化、智能化、柔性化成套包裝裝備，大力發展功能化、個性化、定制化的中高端產品，通過豐富產品品種、優化產品結構拉動需求、驅動消費。
提升包裝產品品質。引導企業從設計、選材、生產、檢測、管理等各環節全面提升包裝產品品質。積極采用低成本和綠色生產技術，發展低克重、高強度、功能化紙包裝制品，增強紙制品防水、防潮、抗菌、阻燃等性能，拓展紙包裝的應用范圍；鼓勵采用環保型原料和助劑發展可定制的環境友好型塑料包裝制品，應用高阻隔、選擇透過、環境感知以及寬幅制備等新技術，增強塑料包裝制品防護、保質和智能屬性；倡導以薄壁金屬和覆膜鐵、覆膜鋁等新型材料生產金屬包裝制品，提升金屬包裝材料的利用率和抗腐蝕性能；創新包裝計量、檢驗與檢測技術，加快發展各類先進檢測設備，不斷完善質量檢測體系與手段，有效強化包裝產品的品質保障。
培育包裝產品品牌。以綠色包裝材料、智能包裝裝備、高端包裝制品的研發為重點，加強品牌培育、評價、服務與引導，構建定位、設計、生產、營銷、傳播、保護一體化的品牌發展格局，打造一批具有較高國內市場占有率和較強國際市場競爭力的包裝材料、包裝裝備和包裝制品品牌。推進包裝企業國際化戰略的實施，支持有條件的企業推動裝備、技術、標準以及服務走出國門，在境外設立研發、生產基地和營銷網絡，深度融入全球產業鏈、價值鏈和物流鏈，重點培植一批具有較強創新能力和國際競爭力的品牌企業。
（二）加強技術創新，增強核心競爭能力
構建創新體系。圍繞國家戰略，重點實施包裝產業創新能力提升計劃，引導企業建立研發資金投入機制，加強技術中心、創新團隊和眾創空間建設，著力落實“雙創”行動，鼓勵包裝企業構建創新創業融合孵化的平臺與機制，切實提高企業的原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新能力。優化科技資源配置，積極培育包裝行業的國家級技術創新中心，重點建設一批面向產業前沿共性技術的技術創新聯盟、協同創新中心、科技成果孵化基地以及成果推廣與應用、公共技術服務、技術和知識產權交易等平臺，形成系列具有自主知識產權和較強國際競爭力的核心技術群。加大領軍人才和國家級創新團隊的協同培養，強化創新人才的成長扶持，通過建立產業鏈上下游科技協作體、產業協同創新中心以及產學研合作示范基地，形成創新人才共育、共享機制。
突破關鍵技術。圍繞綠色包裝、安全包裝、智能包裝領域的關鍵技術，制定系統性技術解決方案，促進重大科技成果的孵化、應用與推廣。加快建立包裝云設計數據庫，重點推行減量和生態設計，著力加強包裝廢棄物綜合循環利用技術的研發與應用，全面提升綠色包裝應用與創新水平。積極發展新型保質保鮮、包裝防偽以及生產過程在線檢測與監控等技術，重點突破食品藥品包裝中有害物質識別和遷移檢測等技術瓶頸，顯著提升食品、藥品及軍品包裝安全保障能力。注重包裝設計與信息技術的結合，積極應用環境感應新材料，實現包裝微環境的智能調控，推進生產過程智能化，重點開展前瞻性的計量測試技術研究，滿足包裝產業全產業鏈、全壽命周期、全溯源鏈的計量測試需求。
強化示范應用。采取項目投入、應用示范、績效獎勵等方式，支持行業組織開展重大示范工程建設，主要包括：實施食品藥品包裝安全化工程，啟動食品藥品包裝清潔安全生產和質量檢測監管等重大專項，大力提升現有食品藥品包裝檢測機構的技術水平，創建一批食品藥品包裝質量檢測中心，建設食品藥品質量包裝安全追溯管理網絡信息平臺。實施包裝制品高端化工程，在適度包裝理念的指導下，組織一批包裝制品設計創新、工藝優化和產業化重大專項，積極發展輕質高強紙、生物基高阻隔塑料、抗腐蝕超薄金屬、輕量節能玻璃等材料，重點開發個性化、定制化、精細化、智能化的高端包裝制品。實施包裝印刷數字化工程，構建先進包裝印刷數字化體系，利用互聯網、大數據和人工智能等技術，發展云印刷、合版印刷、網絡印刷及個性化印刷等新型包裝印刷方式。實施包裝產業信息化工程，啟動包裝大數據和工業云等重大專項，推廣智能標簽和智能終端等包裝信息化關鍵技術，開展新一代包裝信息化與工業化深度融合的集成創新和工程應用示范。實施包裝裝備智能化工程，組織開展高端包裝裝備關鍵技術及集成技術攻關，重點開發食品藥品自動包裝生產線、包裝印刷集成制造裝備以及現代物流全自動包裝系統等重大智能制造成套裝備，著力推動包裝智能工廠/數字化車間應用示范。
（三）推動兩化融合，提升智能制造水平
加快信息化建設進程。加強包裝企業兩化融合管理體系系列標準建設和推廣，推進信息技術向設計、生產、流通以及回收循環利用等環節滲透。依托互聯網和物聯網技術，加強包裝電子商務、工業云和大數據等平臺的構建，發展基于互聯網的數據驅動、網絡化協同制造、個性化定制、服務型制造、眾包設計、云制造等包裝生產服務模式，推動形成基于消費需求動態感知的產業經營方式，促進包裝企業形成新的生產、制造、服務及商業模式。推廣商品包裝的箱碼，推動全球統一編碼標識（GS1）作為商品生產和流通的“身份證”與“通行證”，實現與國際信息數據的接軌。
提升包裝智能化水平。以互聯網和物聯網技術為核心，建立設計、制造、技術與標準的開放共享機制，推動生產方式向柔性、智能、精細轉變，大力推廣集協同制造、虛擬制造及網絡化制造等為一體的先進制造模式，構造智能包裝生態鏈。大力開發網絡化、智能化、柔性化成套裝備和高性能包裝機械手、包裝機器人等智能裝備，加快智能化包裝設備及生產線技術標準研制，自主攻克優化設計、智能檢測、在線計量和協同控制等包裝成套裝備共性技術，積極應用具有傳感、判斷與執行動作的智能端，研發包裝專業軟件和嵌入式系統，著力提高主要包裝工序自動化程度和高速包裝生產線及各類先進檢測設備的制造水平。重點開發具有商品真偽鑒別、食品變質預警、居家用藥提醒及兒童安全保障等功能的智慧型包裝制品。
（四）加強標準建設，推動國際對標管理
促進包裝標準體系建設。深入研究標準規范，完善國家、行業、企業等多層次包裝標準體系，推廣包裝基礎模數（600×400mm）系列，以包裝標準化推動包裝的減量化和循環利用。支持行業建設標準推進聯盟和標準創新研究基地，圍繞反過度包裝行動，對現已制定的建材、機械、電工、輕工、醫療機械、儀器儀表、中西藥、食品、農畜水產、郵電、軍工等14大類包裝標準進行系統優化和水平提升，解決標準體系不完整、標準互相矛盾、標準水平滯后、可操作性不強等突出問題。
推動包裝標準國際接軌。支持企業、高校和科研院所參與國際標準的制定，增強我國在國際包裝界的話語權和在規則制定中的參與權。著力提高國際標準的采標率和轉化率，完善包裝標準推廣應用機制，支持行業開展標準化試點示范，推進包裝標準在產業發展中的應用與實施。加強標準化重大政策和重點工作的普及性宣傳，有效強化包裝企業的標準管理意識以及通過標準化建設實現降本增效的能力。
（五）優化產業結構，形成協調發展格局
調整產業組織結構。大力拓展包裝工業與國民經濟各產業融合發展的廣度和深度，推動技術、模式、產品、業態以及管理等各領域的創新，增強產業跨界融合發展能力。支持混合所有制經濟發展，推動大中型企業的股權分置改革和細分市場的產業鏈整合，推動龍頭企業采取聯合、并購、控股等方式實施企業間、企業與科研院所間的資產重組，形成一批上下游一體發展的企業集團。組建以大型企業為龍頭、中型企業為骨干、小微企業為重要補充的產業發展聯盟，建立產業聯盟示范區，逐步解決包裝企業小、散、亂問題。發揮中小企業特色鮮明、機制靈活等特點，重點培育包裝工業領域主導產品突出、專項服務卓越、競爭優勢明顯的專業化“小巨人”企業，形成大中小企業分工協作、互利共贏的產業組織結構。鼓勵包裝工業單項冠軍企業樹立“十年磨一劍”精神，長期專注于企業擅長領域，走“專特優精”發展道路。
促進產業協調發展。適應國家制定的東部地區率先發展戰略，進一步發揮包裝產業在本區域集聚度高、發展步伐快、輻射帶動作用強的先發優勢，遴選一批科技型、創新型中小企業和龍頭骨干企業（集團），建設具有示范性的國際化研發中心、總部基地和包裝制造產業園區。利用中部地區崛起、東北地區振興和西部地區大開發契機，立足區位優勢和區域發展需要，引導包裝企業根據區域資源環境承載能力，合理承接轉移產能，優化市場配置，設立一批產業轉移示范區。扶持包裝企業深度融入“一帶一路”戰略和國家開放發展格局，搭建國際產能和裝備制造合作服務平臺，加強國際市場拓展和產能國際合作。
（六）培育新型業態，拓展產業發展空間
促進新型業態生長。大力發展服務型制造，利用現代信息網絡技術，引導企業重塑生產方式與制造模式，重構與用戶、市場之間的關系，拓展產業領域，延伸服務鏈條。對接上下游產業與終端需求，引導企業由傳統包裝制造商向包裝整體解決方案提供商轉型，推動企業由生產型制造向服務型制造轉變。加快推動包裝產業與生態農業、快速消費品業以及遠程物流配送業等領域的跨界融合，發展現代物流包裝產業。創新企業經營模式，構建網絡營銷平臺和系統解決方案，積極發展包裝電子商務產業。積極推進產業集聚，著力打造包裝創意文化等特色產業集群，增強集群的資源集約效應、產業品牌效應、資本溢出效應以及技術共享效應，拉長產業鏈。
促進軍民包裝融合。統籌考慮產業發展需要和國防建設需求，從頂層設計、力量布局、技術創新、標準體系、監督評估等方面構建軍民融合包裝產業發展格局，提升包裝產業軍民通用化水平。加快軍地協調、需求對接、信息互通、資源共享以及技術共用等體系建設，實現包裝產業軍民融合發展體制機制上的橫向銜接和縱向貫通。促進軍民融合的科研、生產與服務保障體系建設，重點推進包裝產業軍民信息與資源共享、技術開發與成果轉化、知識產權保護與技術交易等工作。加強軍地協同創新，增強軍民通用技術轉換能力，重點解決聯合投送、多式聯運等大型裝備防護包裝、應急物資軟包裝和特殊功能性包裝的關鍵技術問題。開展包裝裝備及其運輸網絡的創新研究和軍民融合包裝示范工程建設，引領軍民融合包裝技術核心能力聚集，顯著提升遂行多樣化軍事任務的防護包裝保障水平。
（七）開展綠色生產，構建循環發展體系
強化綠色發展理念。充分發揮包裝企業在推廣適度包裝、倡行理性消費中的橋梁、紐帶和引導作用，促進設計、生產及使用者在包裝全生命周期主動踐行綠色發展理念，選擇合適品種率先落實生產者責任延伸制度。落實國家循環發展引領計劃和能源、資源消耗等總量與強度雙控行動，完善計量、監測、統計等節能減排的基本手段，從原材料來源、生產、廢棄物回收處理等全生命周期的資源消耗、能耗、排放等方面開展對包裝品的環保綜合評估。研究制定包裝廢棄物回收利用促進政策，依托再生資源回收體系，利用互聯網、大數據和云計算等現代信息技術和手段，優化包裝廢棄物回收利用產業鏈。鼓勵有條件的企業與上游生產商、銷售商合作，利用現有物流體系，嘗試構建包裝廢棄物逆向物流體系。
（二）加大政策支持力度
發展綠色包裝材料。加速推進綠色化、高性能包裝材料的自主研發進程，研發一批填補國內空白的關鍵材料，突破綠色和高性能包裝材料的應用及產業化瓶頸。研究制定綠色包裝材料相關標準，建立包裝材料選用的環保評價體系，重視包裝材料研發、制備和使役全過程的環境友好性，推動綠色包裝材料科技成果轉化，推行使用低（無）VOCs含量的包裝原輔材料，逐步推進包裝全生命周期無毒無害。倡導包裝品采用相同材質的材料，減少使用難以分類回收的復合材料。以可降解、可循環等材料為基材，發展系列與內裝物相容性好的食品藥品環保包裝材料，提高食品藥品包裝安全性。突破工業品包裝材料低碳制備技術，推廣綜合防護性能優異、可再生復用的包裝新材料，增強工業品包裝可靠性。促進包裝材料產業軍民深度融合，推動特殊領域包裝材料綠色化提升。
推廣綠色包裝技術。推行簡約化、減量化、復用化及精細化包裝設計技術，扶持包裝企業開展生態（綠色）設計，積極應用生產質量品質高、資源能源消耗低、對人體健康和環境影響小、便于回收利用的綠色包裝材料，提升覆蓋包裝全生命周期的科學設計能力。加大綠色包裝關鍵材料、技術、裝備、工藝及產品的研發力度，支持企業圍繞包裝廢棄物的再次高效利用開展技術攻關。大力推廣應用無溶劑、水性膠等環境友好型復合技術，倡導使用柔板印刷等低（無）VOCs排放的先進印刷工藝。重點開發和推廣廢塑料改性再造、廢（碎）玻璃回收再利用、紙鋁塑等復合材料分離，以及廢紙（金屬、塑料等）自動識別、分揀、脫墨等包裝廢棄物循環利用技術，采用先進節能和低碳環保技術改造傳統產業，加強節能環保技術、工藝及裝備的推廣應用，推行企業循環式生產、產業循環式組合、園區循環式改造，推動企業生產方式綠色化。加強包裝綠色制造企業與園區示范工程建設，建設一批綠色轉型示范基地，形成一批引領性強、輻射作用大、競爭優勢明顯的重點企業、大型企業集團和產業集群。
四、保障措施
（一）完善包裝管理體系
完善包裝法律制度，從市場秩序、技術標準、信用體系等方面規范包裝企業的生產經營行為，健全商品包裝的生產、流通、銷售、回收、利用等體系。推進以“節能減排，環境友好”為核心的綠色包裝制度與法規建設，制定《包裝行業清潔生產評價指標體系》，開展包裝企業清潔生產水平的系統評價，推行包裝綠色評估和綠色認證制度。加強包裝企業和包裝產品市場規范管理。加大包裝知識產權的保護力度，加強對假冒偽劣產品、侵權行為的打擊，協同上下游產業完善市場治理體系、優化產業發展環境，確保包裝產業穩定、健康、可持續發展。
（二）加大政策支持力度
研究制定包裝分類回收利用支持政策，支持將綠色包裝產業列為國家重點鼓勵發展的產業目錄，加大對取得綠色包裝認證的企業、創新型企業以及低成本、低能耗、近零排污包裝工藝與設備研發的政策扶持力度，強化對核心技術的支持和品牌產品的推廣，提高包裝循環利用率。采取獎勵、補助等方式，支持公共服務平臺和應用示范項目建設。引導產業投資、風險投資等基金，支持創新產品研發和創新成果產業化，促進技術研發和成果孵化。支持行業組織搭建包裝企業信用平臺和金融服務平臺，開展多種類型、多種形式的規范融資活動。
（三）強化教育科技支撐
推動包裝教育體系的不斷完善，加快包裝產學研合作戰略聯盟建設，分類引導包裝高等教育、職業教育、終身教育的有序發展，不斷創新校企合作人才培養模式，擴大具有國際視野的高層次、復合型創新人才培養規模，加大應用型、軍地兩用型人才培養力度，加快技能型人才培養步伐，實現人才培養與行業發展的對接與匹配。支持建設包裝產業技術研發中心、協同創新中心、產學研示范中心（基地）和科技成果孵化中心（基地）等，促進重大科技成果培育、產出與轉化，為包裝產業的轉型發展提供強勁支撐。
（四）發揮行業組織作用
推動行業組織建設網絡信息服務、科技創新服務、人才培養綜合服務、面向政府的服務、國際交流合作等多元化、全鏈式的服務平臺，建立包裝行業數據庫和信息共享機制，引導包裝產業信息化示范區建設，提升行業組織的綜合服務效能。加快構建以行業組織為主體、第三方機構為支撐、企業廣泛參與、政府指導推動、社會監督協作的“五位一體”行業信用體系，建立包裝企業誠信檔案、行業信用數據庫和企業信用等級評價制度，不斷完善行業信用監管體制，創新行業信用評價模式。支持行業組織實施品牌戰略，加快包裝品牌的培育與推廣。
五、組織實施
各地工業和信息化主管部門、商務部門要加強組織協調，可依據本指導意見，研究制定適合當地包裝產業轉型發展的具體實施方案或配套政策措施。各地行業組織要按照本指導意見，加強調查研究、協調溝通，圍繞轉型發展，編制包裝產業發展規劃，并加強規劃的組織領導和有效實施，確保任務落實、措施到位。各企業要切實承擔起落實本指導意見確定的各項任務的主體責任，結合企業實際細化落實，增強改善供給責任意識和主體作用，激發活力和創造力，推動包裝產業轉型升級、健康發展。
工業和信息化部 商務部
2016年12月6日
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